Le projet de budget est marqué par des incertitudes majeures entourant la durée de la crise et son impact, notamment sur l'emploi et les recettes fiscales. Selon les estimations à ce stade, la crise sanitaire détériore le résultat global 2021 d'environ 100 millions de francs, hors revenus fiscaux. De plus, cette crise intervient simultanément à la mise en œuvre des trois réformes majeures votées en 2019 (réforme de la fiscalité des entreprises, contreprojet à l'IN 170 augmentant les subsides d'assurance maladie et recapitalisation de la CPEG).
Accorder des moyens aux domaines prioritaires
Dans ce contexte, le Conseil d'Etat a procédé à des choix marqués par sa volonté de soutenir celles et ceux touché-e-s par la crise. Il a ainsi décidé d'augmenter les prestations dans les domaines prioritaires que sont la cohésion sociale (+100 millions au PB 2021), la santé (+10 millions au PB 2021), la formation (+27 millions au PB 2021) et la mobilité (+3 millions au PB 2021).
Maîtriser la croissance des charges
D'autre part, il a pris ses responsabilités en limitant l'augmentation des charges à un niveau historiquement bas (0,6% au PB 2021 et 0,8 % en moyenne au PFQ 2021-2024). Cette maîtrise des charges repose sur un plan de mesures conséquent. Le Conseil d'Etat propose des efforts significatifs de solidarité de la part de la fonction publique, dont la rémunération et la sécurité de l'emploi n'ont pas été affectées par la crise en 2020. Ces mesures d'économie prévoient la suspension de l'annuité 2021 (-55 millions), ainsi qu'une réduction temporaire de 1% sur les traitements (-44 millions par an) pour toute la fonction publique (petit Etat, y compris Conseil d'Etat, grand Etat et pouvoir judiciaire) afin notamment de financer les nouveaux postes. Cette réduction pourra être maintenue au plus tard jusqu'en 2024. Elle n'aura pas d'incidence sur le salaire assuré auprès des caisses de retraite de la fonction publique.
A cela s'ajoutent des mesures structurelles, soit une répartition plus équitable des charges entre le canton et les communes, la modification de la répartition de la charge LPP et la refonte de l'aide sociale. La mesure relative à la participation des communes à la facture sociale permettra de réduire les charges du canton de 44 millions en 2021. L'objectif est de parvenir à une baisse de charges totale de 90 millions en 2024. Pour rappel, à Genève, cette facture sociale se monte à environ 2,3 milliards de francs par année. Elle est presque exclusivement assumée par le canton.
La modification envisagée de la répartition des cotisations LPP pour les caisses de pension de la fonction publique, laquelle devra encore faire l'objet de discussions avec les représentants des associations du personnel, prévoit une répartition supportée à 58% par l'employeur et à 42% par le membre du personnel. Cette mesure conduirait à une baisse des charges de l'Etat de 77 millions dès 2022. Par ailleurs, le Conseil d'Etat entend poursuivre la série de mesures structurelles en lien avec les prestations sociales accordées par l'Hospice général (-31 millions de charges sur la période du PFQ 2021-2024).
Contenir l'augmentation des postes
La croissance des postes au sein du petit Etat est de 1,7%, soit 291 ETP, pour répondre aux besoins essentiels identifiés, en particulier dans les domaines de la cohésion sociale, de la formation et du numérique. A cela s’ajoutent 62 postes, soit 0,4% supplémentaires, pour le dispositif transitoire imposé par la Confédération pour la cellule chargée du suivi des cas de COVID-19. L’augmentation totale est donc de 2,1% pour 2021. Pour la période du PFQ 2021-2024, le Conseil d’Etat prévoit une croissance moyenne des ETP de 1,5%.
Maintenir un niveau élevé d'investissements
Le Conseil d'Etat a souhaité préserver un niveau élevé des investissements afin de répondre aux besoins prépondérants de la population en termes d'infrastructures et assurer les transitions écologique et numérique. Il exprime ainsi un soutien affirmé à l'économie du canton. Dans le cadre du plan décennal des investissements 2021-2030, il a adopté une enveloppe de projets prioritaires de 8,1 milliards de francs nets sur dix ans, en hausse de 168 millions par rapport à la précédente planification. Les projets retenus concernent les études et la construction de nouvelles lignes de tramways, les infrastructures de mobilité de l'agglomération du Grand Genève, l'extension souterraine de la gare Cornavin, la mise en conformité des embrasures des bâtiments de l'Etat, la rénovation de bâtiments scolaires ainsi que des projets informatiques.
Evolution des revenus et résultats
Au PB 2021, les revenus progressent de 142 millions (+1,7%), principalement en raison des effets du projet de réévaluation du parc immobilier (RPI) et de l'accroissement de la part aux bénéfices de la Banque nationale suisse (BNS), cela malgré une diminution générale des revenus fiscaux et l'absence de part au bénéfice de l'aéroport en 2021.
Compte tenu de ces différents éléments, le déficit de fonctionnement prévu à ce stade pour l'exercice 2021 est de 501 millions de francs. Pour rappel, le plan financier quadriennal 2020-2023 prévoyait un déficit de 462 millions de francs en 2021. Nous constatons donc que malgré la crise, le déficit au projet de budget 2021 n'excède que légèrement le déficit prévu.
Selon les dispositions transitoires du frein au déficit, le déficit admissible en 2021 est de 349 millions. La différence de 153 millions sera couverte par la réserve conjoncturelle, dont le montant s'élève actuellement à 898 millions de francs.
Au PFQ, le déficit de l'exercice 2024 a pu être limité à 474 millions par les effets conjugués des mesures du Conseil d'Etat et des obligations fiscales fédérales.
Conclusion
La crise sanitaire, sociale et économique que nous traversons vient accentuer une situation financière déjà fragile. Pour renouer avec l'équilibre budgétaire, le Conseil d'Etat a entamé un exercice de comparaison intercantonale, afin d'identifier les différences de niveaux de prestations de chaque politique publique. Les constats d'écarts pourraient se traduire en mesures d'économies supplémentaires. Les prochaines étapes consisteront à expliquer ces différences pour alimenter la réflexion du Conseil d'Etat en matière de nouvelles mesures structurelles ou d'efficience.
Le Conseil d'Etat devra faire preuve de rigueur budgétaire, car les finances publiques, même hors effet COVID, nécessitent d'être rééquilibrées à moyen terme par des réformes structurelles. Malgré le plan de mesures ambitieux du Conseil d'Etat, le risque d'enclenchement des freins au déficit et à l'endettement est élevé. Le Conseil d'Etat entend étudier l'opportunité d'aménager le frein au déficit en tenant compte des conséquences de la crise.
Les différents documents sont disponibles sur www.ge.ch/budget-comptes-notations/budget.