Swiss eGovernment Forum : « Eléments d’une administration souple »

Discours d'ouverture de Mme Anja Wyden Guelpa, chancelière d'Etat de la république et du canton de Genève

Vingt ans d'e-gouvernance : un échec ?

La "e-gouvernance" est définie par l'UNESCO comme "l'utilisation par le secteur public des technologies de l'information et de la communication dans le but d'améliorer la fourniture d'information et de service, d'encourager la participation du-de la citoyen-ne au processus de décision et de rendre le gouvernement plus responsable, transparent et efficace"¹.

Sur la base de cette définition, la question qui se pose aujourd'hui aux services publics de ce pays et d'ailleurs est : "Et si la technologie ne jouait aucun rôle dans la modernisation de l'administration et le rapprochement avec les citoyen-ne-s ?" Autrement dit, les efforts budgétaires et humains colossaux que nos administrations consacrent au numérique sont-ils véritablement pertinents au regard des besoins et des attentes de nos concitoyen-ne-s ? Ou bien devons-nous fondamentalement repenser nos pratiques de la "e-gouvernance" ?

La question posée repose certes sur l'expérience qu'a Genève en matière d'administration numérique. Mais aussi sur des constats provocants que des études internationales ont effectué. Ces analyses et ces constats sont discutés ici dans une perspective "modeste" qui est celle d'un canton et d'un service public qui interrogent leurs pratiques au-delà de leur réussite technologique.

Une étude récente du "Manchester Centre for Development Informatics"² nous interpelle dans ce sens. Ces chercheurs estiment qu'environ trois mille milliards de dollars ont été dépensés dans le monde durant la première décennie du 21^ème siècle pour des systèmes d'information publics. Et que 60 à 80% de ces projets ont échoué en tout ou partie conduisant à "un énorme gaspillage de ressources financières, humaines et politiques et à une impossibilité de livrer les avantages potentiels de l'e-gouvernement à ses bénéficiaires".

Quelle explication à ce constat terrible de l'échec de l'e-gouvernement ? Pourquoi, 20 ans après l'apparition de l'administration "online", les services publics éprouvent-ils une telle difficulté à délivrer des prestations et des services adaptés aux besoins et aux attentes des citoyen-ne-s ? Selon ces auteurs, «une partie du problème a été l'absence d'une stratégie cohérente pour l'avenir des services publics à l'ère numérique ».

L'expérience de l'administration en ligne genevoise

Ce constat est à confronter à l'expérience du canton de Genève relative à deux prestations numériques : l'administration en ligne (AeL), lancée en 2008 et le vote électronique que Genève connaît depuis 2003. Le bilan est-il aussi problématique que celui dressé par les chercheur-se-s anglai-se-s ?

Concernant l'AeL, devenue entre-temps "«e-démarches», l'objectif initial était de mettre en place une infrastructure transversale, d'harmoniser les registres de personnes et de réaliser une dizaine de prestations en ligne initiales ainsi que sept prestations complémentaires. En développant un bouquet de prestations en ligne, l’AeL, visait à faciliter les procédures administratives aux citoyen-ne-s et aux entreprises du canton:

• en leur faisant gagner du temps sur le traitement des demandes;
• en supprimant des déplacements ;
• en diminuant les échanges de courrier papier grâce à la e-correspondance;
• en supprimant les contraintes horaires avec un accès aux services 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7;
• en disposant d’un point d'entrée unique dans l'administration;
• en obtenant un suivi ou une traçabilité de l'état d'avancement d’un dossier pour une grande partie des prestations en ligne;
• en améliorant la qualité du service et de l’information, au travers par exemple de l'iDossier.

L'offre de prestations et les mesures qui ont accompagné l'implémentation de l'AeL ont été importantes³. Mais quels enseignements nous pouvons en tirer de ce processus ?

Sur le plan de la gouvernance générale des systèmes d'informations cantonaux, ce projet a mené à une refonte importante de la direction générale des systèmes d’information (DGSI), qui s'est vu confier l’ensemble des ressources humaines et financières liées aux systèmes d’information et de communication, ainsi que la responsabilité de la conduite des projets. L'AeL a donc bien conduit à des modifications substantielles de la structure de l'administration cantonale, modifications qui répondent aux besoins de transversalité, d'innovation et de réactivité d'une e-administration.

Les économies réalisées ont été évaluées par les services qui proposent des prestations en ligne. Elles sont importantes, pour l'administration comme pour les usager-ère-s, et justifient en elles-mêmes les 25 millions investis dans la démarche.

Et les usager-ère-s ?

Quels avantages les citoyen-ne-s ont-ils-elles retiré de l'administration en ligne ? Le bilan est-il aussi positif de leur point de vue ?

La réponse est mitigée. Les objectifs de politique publique, qui visaient à réformer la relation entre l’Etat et ses citoyens ainsi que le fonctionnement même de l’administration, n’ont été que partiellement atteints. Ce que constatait déjà en 2011, la Cour des comptes cantonale, organe de contrôle indépendant des services et les prestations de l'administration cantonale.

Le Conseil d'Etat lui-même, dans le bilan qu'il a dressé au terme des cinq premières années du projet, admet que cette relation n'a pas été suffisamment été transformée. En effet, selon le gouvernement genevois, repenser les prestations selon le point de vue de l’utilisateur-trice, oblige à adopter une véritable stratégie pour l'administration numérique qui doit passer :

• par la réforme des processus de travail : l’administration doit passer d’une organisation en silos à une organisation plus horizontale, transversale et décloisonnée entre les services amenés à collaborer, en bref, plus agile. Preuve en est que les meilleurs résultats de l’AeL ont certainement été obtenus lorsque l’organisation des métiers concernés a pu être revue, à l’instar par exemple du travail réalisé au sein de l’administration fiscale cantonale;
• par une évolution de la législation : destinée à intégrer ces nouveaux modes d’échanges entre usager-ère-s et administration dans le droit public. Il n’est en effet pas facile de transposer les pratiques séculaires d'une administration basée sur l’échange de documents en papier à l’univers immatériel issu des technologies numériques. Pour citer un exemple, la gestion des identités devient un vrai défi lorsque l’individu ne peut plus présenter sa carte d’identité pour s’authentifier ou apposer sa signature manuscrite sur un document.

Le bilan pour le canton est donc en demi-teinte. Et l'AeL est insuffisamment utilisée par les genevois-se-s.

Certes la population a besoin d'un temps d'adaptation après des décennies d'administration papier. Mais c'est la conception même du processus que le Conseil d'Etat interroge dans son bilan. Sous l’angle technique tout d'abord car "les prestations de l’AeL (ont été développées) selon une approche et avec les outils qui sont ceux de l’informatique de gestion, en ne faisant que partiellement le pas vers les technologies du web. (…) La facilité d'accès est (…) un critère essentiel pour l'utilisation d'une prestation, quelle que soit sa qualité intrinsèque. Or le développement des prestations en ligne a dû précéder la simplification de l'accès".

L'expérience de l'usager-ère en ligne ou hors ligne est donc essentielle à la réussite de prestations numériques, à une image positive de l'administration. Cette expérience doit impérativement être à la base de la création de services numériques contrairement à ce qui a été souvent été fait jusque-là.

La voie britannique : la révolution, pas l'innovation !

Ce changement de perspective que le Conseil d'Etat genevois appelle de ses vœux, nous rapproche de l'esprit du célèbre rapport que Martha Lane Fox rendit en 2010 au gouvernement britannique "Directgov 2010 and beyond: revolution not evolution"⁴. Ce document a été à l'origine de la création du "Government Digital Service", rattaché au premier ministre britannique. Il a également inspiré la création du site internet novateur du gouvernement britannique Gov.uk⁵ , qui a remporté en 2013, le prix du Design of the Year Award, toutes catégories, remis par le Design Museum de Londres.

Pour rappel, quels sont les principaux principes de cette "révolution" numérique de l'administration britannique ?

• Les besoins des utilisateur-trice-s sont pris en compte avant ceux de l'administration; - Un site unique pour l'administration mais qui intègre des modèles spécialisés selon le type de document nécessaire;
• Un développement itératif des services en ligne selon la méthode Agile. Le principe étant d'offrir une prestation en ligne le plus rapidement possible et de l'améliorer en continu;
• Une équipe unique qui centralise la démarche afin de faciliter la communication et la proactivité;
• Une utilisation d'un maximum de technologies à code ouvert partagées;
• Une mesure de performance publique par la création de tableaux de bord qui sont rendus publics; - Une transparence dans le fonctionnement et le suivi des actions des services.

Pour résumer cette approche "révolutionnaire", il s'agit de renverser la perspective en passant d'une stratégie focalisée sur les besoins de l'administration (en termes de sécurité, de "territoires" administratifs et de coûts) à une approche orientée vers l'utilisateur-trice. Ce qui signifie davantage que de mettre un formulaire papier sécurisé en ligne…..

Simplifier, co-créer, rendre transparent, conjuguer protection des données et appropriation par les citoyen-ne-s, privilégier la créativité par rapport au perfectionnisme séculaire des administrations de notre pays, il s'agit bien d'une révolution !

E-administration et droits politiques : la facilitation technologique suffit-elle ?

Ces principes, la chancellerie du canton de Genève s'applique à les mettre en œuvre dans le cadre de l'organisation des droits politiques, particulièrement en ce qui concerne le vote électronique. Cette prestation numérique est en effet destinée à faciliter l'existence des genevoises et des genevois.

C'est dans cet esprit que le canton de Genève a décidé, il y a déjà plus de 10 ans, de se pencher sur les nouvelles technologies et de développer son propre système de vote électronique. Ce dernier était supposé accroître le taux de participation. Or, le taux de participation ne s'est pas accru de façon significative. En fait, les personnes qui votaient traditionnellement par le canal postal ont simplement basculé sur le canal électronique. Et nous pensions également favoriser la participation des jeunes générations (dont le taux de participation est traditionnellement inférieur aux autres catégories de votant-e-s). Ceci ne s'est pas produit non plus⁶.

Le système de vote électronique genevois est une brillante innovation, en avance sur bien des systèmes développés par des entreprises privées. Il est l'illustration que le secteur public est capable d'innovation et de flexibilité. Et plusieurs études ont démontré que 70% de la population genevoise l'appelle de ses vœux. Cependant, alors même que nous poursuivons activement le développement de cette plateforme, nous devons reconnaître que ce système n'a pas modifié, sous l'angle de la participation politique, la relation entre le citoyen et l'Etat.

Pourtant, le vote électronique genevois répond à nombre des exigences posées par nos jeunes concitoyen-ne-s de la génération Y.

Transparence, sécurité, simplicité, puisqu'il est possible de voter depuis sa tablette électronique et son smartphone, le vote électronique genevois répond bien aux principes qui fondent une prestation numérique publique réussie. Malgré cela, les jeunes de 18 à 26 ans, les "digital natives", continuent à voter moins que les genevois es de plus de 90 ans !

Le principal enseignement de cette expérience est bien qu'en confiant à la seule technologie le soin d'améliorer la vie de nos concitoyen-ne-s, nous pouvons nous tromper. A l'ère du web 2.0, ou les utilisateur-trice-s sont acteur-trice-s du numérique, il est illusoire de penser que l'administration peut leur fournir une prestation numérique sans véritable processus d'échange et d'appropriation, sans véritable dialogue. Comment alors pouvons-nous, en tant que service public, développer une connaissance approfondie de qui sont les usager-ère-s, leurs besoins, leurs désirs ? Comment contribuer à l'émergence de ce que certain-e-s nomment le-la co-citoyen-ne, qui collabore et co-crée avec l'Etat ? Ces questions sont essentielles pour la conception et la mise en œuvre de prestations numériques utiles.

Quelles "mesures d'accompagnement" pour l'e-administration ?

Pour en revenir à la question de la participation électorale, lorsque moins d'un-e jeune sur trois vote et que la catégorie des 70 – 75 ans est celle qui vote le plus, un canton ne peut se contenter d'être le plus innovant technologiquement. Genève, comme les autres cantons, ne peut se passer de la jeune génération pour résoudre avec créativité les problèmes de demain. Imaginez une entreprise privée qui tenterait d'inventer des produits innovants et populaires en se basant uniquement sur des sondages effectuées sur ses client-e-s les plus âgé-e-s !

Il s'agit donc d'inventer des processus qui fassent des jeunes des actrices et des acteurs de la participation électorale de leur génération. Dans cette perspective, la chancellerie a lancé en 2013 un concours de films vidéo pour encourager les jeunes votant-e-s à participer aux votations et aux élections. L'objectif en est de donner la parole aux jeunes pour qu'ils parlent à leurs pairs, en s'exprimant avec leurs propres codes et leur propre langage; ceci dans le but d'encourager les jeunes à aller voter. La troisième édition de ce concours, qui s'intitule CinéCivic, a été lancée le 20 février dernier⁷.

Pour ce concours, nous utilisons presque exclusivement internet comme moyen de communication et faisons un usage intensif des médias sociaux tels que Facebook, Twitter et Instagram. Le résultat s'est avéré très positif puisque pour les deux premières éditions, plus de 45 minifilms ont été produits, la plupart extrêmement bien réalisés et très créatifs. En plus des films, un débat interactif et des discussions ont été engagés avec les jeunes sur la politique et la démocratie; ceci afin de mieux entendre et appréhender leurs besoins et leurs suggestions.

Pour 2015, ce concours s'est élargi aux créateur-trice-s d'affiches, les présentations et les débats dans les écoles, même du primaire, ont été multipliés. Les associations, comme le Parlement des jeunes et easyvote, ont été intégrées aux jurys qui récompenseront les œuvres.

Mais nous devons toucher davantage de jeunes. Nous devons leur rendre l'exercice de leurs droits politiques aussi proche et aussi évident que les autres pratiques sociales ou culturelles qui font partie de leur environnement immédiat. Pour reprendre le principe d'une démarche itérative, chère aux adeptes de la révolution numérique, il ne s'agit pas seulement de fournir l'outil technologique parfait qui bientôt permettra de voter aussi simplement qu'accéder à son compte Facebook ou échanger avec ses ami-e-s sur WhatsApp. Il s'agit bien par un processus d'expérimentation de créer des ponts entre le service public et le public concerné, en l'occurrence les jeunes votant-e-s.

D'autres pays connaissent déjà des structures qui permettent à leurs services publics de co-construire avec les citoyen-ne-s des prestations numériques ou non qui répondent aux principes de la révolution numérique. Le MindLab danois⁸ ou la 27^ème région en France⁹ en sont des exemples. Le canton de Genève a par ailleurs une structure qui travaille sur ces enjeux¹⁰

A une échelle plus modeste, c'est ce que nous avons commencé à la chancellerie genevoise en initiant un travail commun avec les organisations de jeunes qui dans notre canton s'intéressent à cette question.

De nombreuses questions ont surgi de ces échanges. Quelles actions menées ? Par qui ? Les associations ? Les partis politiques ? La chancellerie ? L'instruction publique ? Quelle formation et quelles informations permettraient aux jeunes votant-e-s de s'approprier leurs droits politiques, de les "apprivoiser" au même titre qu'une application sur un smartphone ? Comment faire davantage participer les jeunes étranger-ère-s aux élections municipales ? Comment faciliter la participation et l'entrée en politique des jeunes femmes ? La brochure électorale ne pourrait-elle pas être mise en ligne sur les réseaux sociaux et "co-créée" par de jeunes électrices et électeurs ?

La responsabilité d'un service public n'est pas d'imposer sa propre vision de ce que devrait être une prestation publique. Elle est, dans le respect de la séparation des pouvoirs et des instances démocratiquement élues, de répondre aux besoins et aux attentes des habitant-e-s de ce pays. Non seulement en leur facilitant technologiquement l'existence, mais aussi en s'adaptant à l'évolution des pratiques en l'occurrence citoyennes.

Ainsi, au moment où la question de l'abaissement de l'âge légal pour voter se pose dans notre pays, le service public doit-il anticiper en travaillant, avec les publics concernés, sur les conditions "idéales" de l'exercice des droits politiques. Avec l'aide de la technologie mais surtout avec la participation de toutes et de tous.

Il est difficile de déterminer si ces actions auront un impact probant sur la participation des jeunes au processus électoral. Mais il est certain que le succès de la "e-administration" et, plus généralement de l'"e-gouvernance", passe par une révolution, certes tranquille !, de nos pratiques administratives. Dans cette perspective, la technologie doit rester un moyen et non une fin en soi.

Le recours à Twitter et à Facebook pour communiquer et interagir avec les jeunes est une étape. Mais nous devons aller au-delà en les associant véritablement à l'élaboration des outils les concernant. L'Etat peut avoir les meilleurs outils de communication digitale, s'il est incapable d'adapter sa relation avec le-la citoyen-ne, il faillira à sa mission première qui est de répondre aux attentes de la population et d'intégrer le plus grand nombre au jeu démocratique.

Une stratégie pour rattraper notre retard

Dans le rapport "E-Government Survey" que les Nations-Unies ont publié en 2014 , la Suisse ne figure ni dans le "top-ten" de leur "E–Government Development Index" qui mesure les interactions numériques entre les services publics et la population, ni dans le "top-50 du "E–Participation Index" qui évalue l'"e-information", ainsi que l'"e-consultation" et l'"e-prise de décisions" entre les gouvernements et les citoyens ! Le pays symbole de la démocratie directe n'a pas su prendre le virage de la révolution numérique.

Quels pourraient être les bases de cette révolution pour les administrations publiques ? Comment définir une "e-administration" agile ?

Il faut tout d'abord rompre avec l'idée que l'e-administration se résume à la digitalisation des formulaires papiers ! C'est au travers d'un véritable re-engineering des services publics et de leurs prestations que doit s'opérer la mise en œuvre d'une administration numérique "agile". Etre agile, c'est impliquer davantage nos concitoyen-ne-s dans la création de la prestation au travers de processus qui pourraient s'apparenter à ce que le marketing nomme "product design". Etre agile, c'est partir des besoins réels de l'utilisateur-trice, de ses désirs et de ses manques, et non pas de la vision théorique que peut en avoir l'administration.

Cette rupture exige un véritable débat national sur l'élaboration d'un Agenda Numérique qui fixerait les contenus et les étapes d'une politique publique du numérique. Avec à terme, la création d'un secrétariat d'Etat à la société numérique sur le modèle de ce que beaucoup de pays connaissent déjà.

La Suisse a les moyens matériels de concevoir la technologie numérique la plus en pointe pour ses administrations. Mais sans une stratégie cohérente et un changement de perspective qui mettent l'usager-ère au centre de la création de la prestation numérique, cette technologie ne suffira pas à "encourager la participation du-de la citoyen-ne au processus de décision et à rendre le gouvernement plus responsable, transparent et efficace".

En bref, la technologie seule ne nous rendra pas plus "agiles".

Anja Wyden Guelpa, chancelière d'Etat