M. Attilio Bignasca

Monsieur le président du Grand Conseil, Madame la présidente du Conseil d'Etat, Mesdames et Messieurs les députés, la «haute surveillance» du Grand Conseil sur le Conseil d'Etat est un thème très actuel au Tessin, vu qu'une séance spéciale est prévue début décembre pour l'adoption de la nouvelle loi.
L'art. 57 § 2 de la constitution tessinoise prévoit que: «Le Grand Conseil exerce la haute surveillance sur le Conseil d'Etat et sur les tribunaux.»
En ce qui concerne les tribunaux, le Tessin a développé des solutions originales, puisque le Grand Conseil a partiellement délégué ses tâches au Conseil de la magistrature, un organisme mixte, et à la Commission des experts pour l'élection des magistrats. Il s'agit d'un système relativement récent, qui nécessite toutefois quelques perfectionnements. La «haute surveillance» du parlement sur le gouvernement est au contraire une notion à contenu indéterminé, qui, traditionnellement, a été exercée par le biais de l'examen du compte rendu du Conseil d'Etat.
L'évolution du système administratif et sa complexité croissante ont depuis longtemps rendu insuffisant et inefficace ce mode d'agir. Il suffit de dire que si, au XIXe siècle, le parlement tessinois disposait de trois fonctionnaires et le gouvernement de soixante-dix, aujourd'hui le nombre des premiers a doublé, tandis que celui des seconds a plus que centuplé...
Le système politique a également changé, en particulier en raison de la perte d'importance progressive et de la mutation du rôle des partis, qui, pendant plus d'un siècle, ont «interagi» directement avec le Conseil d'Etat. Les partis, de nos jours, n'apparaissent en effet plus en mesure d'exercer le rôle, qui a été partiellement le leur dans le passé, de «contrepoids» du pouvoir exécutif.
Mais l'essence de la démocratie est justement la limitation du pouvoir: tout système politique doit donc prévoir des «freins et des contrepoids». C'est-à-dire que tout pouvoir doit être limité et contrôlé. Dans notre cas, il est donc nécessaire que le Grand Conseil puisse à nouveau exercer réellement le rôle principal que la Constitution lui assigne, qui n'est pas celui d'élire le gouvernement, mais celui de le contrôler, soit en vérifiant ses actes soit en approuvant ou non les lois qu'il propose. En ce sens, ce ne sont pas les grands parlements européens - qui élisent le gouvernement - qui constituent notre modèle de référence et partiellement non plus notre Parlement fédéral, qui, lui, élit le Gouvernement, sans toutefois pouvoir le renverser. Ce modèle de référence ressemble donc plutôt au Parlement américain, qui entretient un rapport dialectique avec le président élu par le peuple. Bien que les dimensions soient évidemment différentes, les mécanismes sont analogues.
Le projet de nouvelle loi sur le Grand Conseil - qui a été entièrement élaboré par une commission parlementaire spéciale de sept membres - propose une modification radicale du système en définissant, par le moyen d'une série d'articles, le contenu de la «haute surveillance».
Le projet est actuellement à l'examen du Conseil d'Etat qui a le droit de se prononcer d'une façon non contraignante, d'ici au 17 novembre. Le débat au sein du plenum devrait se dérouler dans le courant du mois de décembre.
La commission, en s'inspirant du modèle fédéral, propose de définir et de réglementer d'une façon beaucoup plus détaillée la «haute surveillance», de façon à la rendre concrète et effective.
La commission de gestion et des finances et ses sous-commissions, avec l'aide des services de contrôle de l'administration et des finances, auront le droit, le devoir et la possibilité concrète de vérifier les actes de l'administration et du gouvernement.
En suivant l'exemple de ce qui se passe au niveau fédéral, l'exercice de la «haute surveillance» se déroulera de la manière suivante: le rapport annuel sur l'activité de la commission de la gestion et des finances devra fournir une vision d'ensemble sur les mandats, les inspections effectuées et les résultats de ces travaux.
Tout cela dans les buts:
- en premier lieu, d'informer le parlement sur les travaux de la commission qui exerce, en son nom, la haute surveillance parlementaire;
- en deuxième lieu, de garantir la transparence des activités étatiques envers une opinion publique qui revendique toujours plus de clarté et toujours plus de rigueur dans la gestion des affaires de l'Etat.
Souvent les citoyens ne connaissent pas le fonctionnement de l'administration cantonale. Ils en ont souvent une idée négative, et ils ne prennent conscience de son existence qu'en cas de mauvaises expériences personnelles ou en cas de nouvelles publiées sur les premières pages des quotidiens, concernant des épisodes de mauvaise administration réels ou présumés de celle-ci.
L'une des tâches de la commission sera de faire connaître le fonctionnement de l'administration cantonale et de s'assurer qu'elle est effectivement apte à répondre aux besoins de la société civile.
La commission de la gestion et des finances jouera un quadruple rôle:
- tout d'abord elle aura une fonction d'observatoire. Elle examinera sans préjugés les conditions de mise en oeuvre des décisions du Grand Conseil et évaluera les dispositions prises par le Conseil d'Etat et par l'administration en vue de leur application. Quelquefois, elle donnera des idées aux réformateurs, en posant de nouvelles questions ou en ouvrant de nouvelles voies;
- deuxièmement, elle se fera l'interprète des citoyens face aux pratiques administratives trop pédantes ou face aux prescriptions administratives ayant des effets disproportionnés;
- la commission devra, en outre, jouer un rôle de protection, en particulier quand le Conseil d'Etat et l'administration seront attaqués injustement;
- au-delà de ces différentes fonctions, la commission de gestion et des finances devra, dans le futur, jouer un rôle plus marqué dans l'évaluation de l'efficacité des mesures prises par l'Etat. En effet, il est désormais loin le temps où l'on croyait qu'un bon texte suffisait pour une bonne application. Dans certains secteurs politiques on n'obtient plus les effets souhaités, soit parce que la loi finit par être contournée ou mal appliquée, soit parce qu'elle est ambiguë ou trop peu précise.
La Commission accomplira sa tâche:
- en procédant à des inspections, c'est-à-dire à des examens approfondis qu'elle effectuera avec l'aide du service parlementaire de contrôle de l'administration;
- en confiant des évaluations et des expertises au service parlementaire de contrôle de l'administration ou bien à un conseiller extérieur;
- en examinant le compte rendu annuel du Conseil d'Etat;
- en rendant visite aux services de l'administration;
- en examinant les signalisations qu'elle reçoit;
- en garantissant la mise en oeuvre des recommandations adressées au Conseil d'Etat.
Si, dans le cadre de leurs travaux, les autres commissions devaient connaître des problèmes qui exigent d'être examinés au niveau de la «haute surveillance», ces commissions seront appelées à les signaler - autant que possible sous forme écrite - soit à la commission de gestion et des finances soit au service parlementaire de contrôle.
Pour pouvoir exercer complètement son rôle, la commission de gestion et des finances ainsi que ses services devront pouvoir avoir accès à tous les actes, sans restriction aucune. Le règlement de la commission devra prévoir les modalités précises de cet accès.
Corollaire du droit à l'information: l'obligation des fonctionnaires d'informer de façon complète et véridique. Le devoir de fidélité au supérieur hiérarchique ne libère pas de l'obligation d'informer les services de contrôle et la commission de gestion et des finances.
Pour que ce système puisse fonctionner, il faut que le parlement ait les moyens nécessaires à sa disposition. C'est pour cette raison qu'a été proposée la création d'une administration du Grand Conseil, complètement indépendante, dont les fonctionnaires seront nommés directement par le Bureau présidentiel, sur proposition du secrétaire général.
En ce qui concerne la «haute surveillance», il faut signaler - en particulier - le renforcement de la commission de gestion et des finances, notamment par la désignation d'un secrétaire permanent et par l'institution d'un service de contrôle de l'administration.
Ce service sera essentiellement à disposition de la commission de gestion et des finances, mais il pourra aussi agir de son propre gré.
Son institution est fondamentale pour que le Grand Conseil puisse réellement exécuter ses tâches de contrôle, pas seulement de nature financière.
Par «service de contrôle de l'administration», on entend un groupe de recherche interdisciplinaire chargé d'assister la commission de gestion et des finances sur le plan technique, dans le cadre de l'exercice de la «haute surveillance», et, en particulier, en matière d'inspection. A ce propos, chargé par la commission, le service de contrôle de l'administration réalise des études et des évaluations de portées différenciées, afin d'examiner l'efficacité, l'efficience, la légalité et l'opportunité de la politique cantonale.
De plus, il faudra réformer le service de contrôle des finances. Cette tâche devra à l'avenir être assurée par un service indépendant, suite à la transformation et au renforcement de l'actuel Inspectorat des finances, qui s'appellera probablement «Contrôle des finances», en ligne avec la nouvelle terminologie fédérale.
Les services du parlement devront toutefois disposer de spécialistes pour le contact avec le Contrôle des finances. Le modèle suivi est celui proposé par la loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances. Cette loi prévoit une solution conforme à celle pratiquée dans le droit privé, mais, à vrai dire, avec quelques difficultés.
La garantie que le Contrôle des finances puisse véritablement accomplir ses tâches peut être assurée seulement par son indépendance et son autonomie. Dès lors, les mesures suivantes ont été proposées:
- la nomination du directeur du Contrôle des finances par le Conseil d'Etat, ratifiée par le Grand Conseil, sans pour autant la faculté de formuler des propositions alternatives (le système est similaire à celui déjà adopté pour élire le Conseil d'administration d'instituts de droit public cantonal, notamment le «Ente ospedaliero cantonale»);
- la nomination du personnel par le directeur du Contrôle des finances;
- une collaboration entre le Grand Conseil - dans le cadre de la «haute surveillance» - avec le Conseil d'Etat pour la surveillance de l'administration cantonale;
- enfin, dans des cas particuliers, le Grand Conseil pourra constituer une commission d'enquête parlementaire, dont l'organisation sera complètement reformulée.
Je vous remercie pour l'invitation et la parfaite organisation de cette journée. (Applaudissements.)